Πόσο αναγκαίο είναι το συνταγματικό «φρένο χρέους» – Η σύγκριση με τη Γερμανία

Η δήλωση του πρωθυπουργού περί «δικλίδων που θα εγγυώνται τη μόνιμη δημοσιονομική ισορροπία» στο πλαίσιο της Συνταγματικής Αναθεώρησης επαναφέρει στο τραπέζι το ενδεχόμενο ενός ελληνικού συνταγματικού «φρένου χρέους».

Η ρύθμιση αυτή σημαίνει ότι θα εισαχθεί στο Σύνταγμα ένας δημοσιονομικός κανόνα που θα περιορίζει μόνιμα την απόκλιση και, κατ’ επέκταση, το περιθώριο κυβερνητικών ή προεκλογικών παρεκκλίσεων από τα δημοσιονομικά περιθώρια. Η κουβέντα δεν γίνεται πρώτη φορά στην Ελλάδα, καθώς αντίστοιχες προτάσεις έχουν γίνει και στο παρελθόν, χωρίς ωστόσο να ενταχθούν στο τελικό κείμενο της Συνταγματικής αναθεώρησης.

Η δημοσιονομική πειθαρχία

Για μια χώρα όπως η Ελλάδα, με ιστορικό κρίσης και δημόσιο χρέος που παραμένει από τα υψηλότερα στην Ευρώπη, όπου η δημοσιονομική πειθαρχία είναι απαραίτητη, το ερώτημα είναι αν μια τέτοια αυτοδέσμευση λειτουργεί ως εγγύηση σταθερότητας ή ως περιορισμός ευελιξίας σε ένα περιβάλλον διαρκών σοκ.

Ένα συνταγματικό πλαίσιο δημοσιονομικής ισορροπίας λειτουργεί ως σήμα αξιοπιστίας προς επενδυτές και οίκους αξιολόγησης

Στις αγορές, η συζήτηση αυτή διαβάζεται ήδη με όρους ρίσκου. Ένα συνταγματικό πλαίσιο δημοσιονομικής ισορροπίας λειτουργεί ως σήμα αξιοπιστίας προς επενδυτές και οίκους αξιολόγησης, καθώς υπόσχεται συνέχεια πολιτικής, μειωμένη πιθανότητα εκτροχιασμού και χαμηλότερο ασφάλιστρο κινδύνου. Όμως η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι το όφελος όμως δεν έρχεται αυτόματα. Εξαρτάται από τον σχεδιασμό του κανόνα, τις ρήτρες εξαιρέσεων και κυρίως, αν ο κανόνας θα «κουμπώσει» με το νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο δημοσιονομικής διακυβέρνησης.

Τι σημαίνει «φρένο χρέους» στην πράξη

Στη διεθνή πρακτική, το debt brake δεν είναι ένας ενιαίος κανόνας. Στη Γερμανία, το λεγόμενο Schuldenbremse περιορίζει το διαρθρωτικό έλλειμμα του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού περίπου στο 0,35% του ΑΕΠ, με ρήτρες για έκτακτες συνθήκες.

Άλλες χώρες υιοθετούν κανόνες δαπανών ή πλαφόν στην ετήσια αύξηση των καθαρών δαπανών. Το κρίσιμο στοιχείο δεν είναι το ποσοστό, αλλά το θεσμικό πλαίσιο, καθώς παίζει ρόλο ποια δαπάνη εξαιρείται, αλλά και ποιος ενεργοποιεί τις ρήτρες και πόσο εύκολα.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη μετακινηθεί από τη μηχανική λογική του «3% και 60%» σε πολυετείς τροχιές δαπανών και προσαρμογής

Για την Ελλάδα, πέρα από τα δημοσιονομικά θέματα που εγείρει η εφαρμογή ενός δημοσιονομικού «κόφτη», το διακύβευμα είναι το πλαίσιο εφαρμογής του θα συγκρούεται με το ευρωπαϊκό πλαίσιο. Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη μετακινηθεί από τη μηχανική λογική του «3% και 60%» σε πολυετείς τροχιές δαπανών και προσαρμογής.

Ένα συνταγματικό φρένο που θα αγνοεί αυτή τη φιλοσοφία κινδυνεύει να δημιουργήσει διπλό καθεστώς δεσμεύσεων, γεγονός που στην ουσία θα αυξήσει την αβεβαιότητα αντί να τη μειώσει.

Το επιχείρημα της αξιοπιστίας

Το βασικό επιχείρημα υπέρ ενός συνταγματικού κανόνα είναι το σήμα αξιοπιστίας. Σε όρους αγοράς, αυτό μεταφράζεται σε χαμηλότερο tail risk, περιορίζοντας τις πιθανότητες εφαρμογής λάθος πολιτικής η οποία θα εκτροχιάσει τα δημόσια οικονομικά.

Η Ελλάδα έχει ήδη καταγράψει σημαντική πρόοδο σε αυτό το πεδίο. Οι πρόσφατες εκδόσεις ομολόγων πραγματοποιήθηκαν με υψηλή ζήτηση και επιτόκια αισθητά χαμηλότερα από τα προ κρίσης επίπεδα.

Η Ελλάδα είναι οικονομία με υψηλή έκθεση σε εξωγενείς κινδύνους, ενεργειακές διακυμάνσεις, φυσικές καταστροφές, γεωπολιτικές εντάσεις στην ευρύτερη περιοχή

Ένα συνταγματικό φρένο θα μπορούσε να ενισχύσει αυτή την αφήγηση, ιδίως σε περιόδους διεθνούς αστάθειας, όπου οι αγορές αναζητούν «θεσμική ασφάλεια». Ωστόσο, η εμπειρία δείχνει ότι οι επενδυτές δεν αρκούνται στη διακήρυξη· εξετάζουν αν ο κανόνας είναι πολιτικά βιώσιμος και αν εφαρμόζεται χωρίς «δημιουργική στατιστική».

Η άλλη όψη του νομίσματος αφορά την ευελιξία. Η Ελλάδα είναι οικονομία με υψηλή έκθεση σε εξωγενείς κινδύνους, ενεργειακές διακυμάνσεις, φυσικές καταστροφές, γεωπολιτικές εντάσεις στην ευρύτερη περιοχή. Ένας υπερβολικά άκαμπτος κανόνας μπορεί να οδηγήσει σε δημοσιονομικό ασφυξία την στιγμή που η οικονομία επιβραδύνει.

Το μεγαλύτερο ρίσκο

Όπως αναφέρουν αναλυτές, ο μεγάλος κίνδυνος είναι το «φρένο χρέους» να εμποδίσει τη δυνατότητα των ελληνικών κυβερνήσεων να αντιδράσουν γρήγορα σε οποιαδήποτε δημοσιονομική ή γεωπολιτική κρίση και φέρνουν ως παράδειγμα τη Γερμανία που ασχολήθηκε για μήνες προκειμένου να καταφέρει να αντιδράσει στους δημοσιονομικούς κινδύνους. Όπως λένε με νόημα οι ίδιοι παράγοντες, «εμείς δεν είμαστε όμως Γερμανία».

Αν ένα συνταγματικό φρένο περιορίσει υπερβολικά τον δημοσιονομικό χώρο, το αποτέλεσμα μπορεί να είναι αντίστροφο του επιδιωκόμενου

Το μεγαλύτερο ρίσκο αφορά τις δημόσιες επενδύσεις. Ιστορικά, σε περιόδους προσαρμογής, το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων είναι από τα πρώτα θύματα, καθώς αποτελεί την «εύκολη» περικοπή σε σχέση με μισθούς και συντάξεις. Αν ένα συνταγματικό φρένο περιορίσει υπερβολικά τον δημοσιονομικό χώρο, το αποτέλεσμα μπορεί να είναι αντίστροφο του επιδιωκόμενου με λιγότερη δημόσια επένδυση, μικρότερη μόχλευση ιδιωτικών κεφαλαίων και τελικά χαμηλότερη αναπτυξιακή δυναμική.

Το θεσμικό κενό

Ένα επίσης κρίσιμο ερώτημα είναι ο μηχανισμός ελέγχου για την εφαρμογή του κανόνα. Στη Γερμανία, το Schuldenbremse δεν λειτουργεί στο κενό. Η εφαρμογή του ελέγχεται, ερμηνεύεται και όταν χρειαστεί «μπλοκάρεται» από το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας, το οποίο έχει αποδείξει ότι μπορεί να ακυρώσει δημοσιονομικές πρακτικές ακόμη και της ομοσπονδιακής κυβέρνησης. Η πρόσφατη απόφαση που έκρινε παράνομη τη μεταφορά πόρων σε ειδικά ταμεία για επενδύσεις έδειξε ότι το φρένο χρέους είναι ένας νομικά δεσμευτικός κανόνας με πραγματικές συνέπειες.

Δεν υπάρχει Συνταγματικό Δικαστήριο με εξειδικευμένη αρμοδιότητα στον δημοσιονομικό έλεγχο

Η Ελλάδα δεν διαθέτει αντίστοιχο θεσμικό αντίβαρο. Δεν υπάρχει Συνταγματικό Δικαστήριο με εξειδικευμένη αρμοδιότητα στον δημοσιονομικό έλεγχο, ούτε ανεξάρτητη αρχή με ρόλο θεματοφύλακα της συνταγματικής δημοσιονομικής πειθαρχίας. Ο έλεγχος συνταγματικότητας γίνεται από τα δικαστήρια, συνήθως εκ των υστέρων, και όχι προληπτικά στη φάση κατάρτισης ή εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Αυτό δημιουργεί ένα πρακτικό κενό, καθώς ακόμη και αν θεσπιστεί συνταγματικό φρένο χρέους, θα πρέπει να οριστεί και το όργανο που θα κρίνει εάν παραβιάζεται. Ποιος θα αποφασίζει αν μια δαπάνη εμπίπτει σε ρήτρα εξαίρεσης; Και ποιος θα παρεμβαίνει όταν η πολιτική πίεση οδηγεί σε «δημιουργικές» ερμηνείες του κανόνα;

Η θεσμική ισχύ

Ο ρόλος αυτός σήμερα θα μπορούσε να μοιραστεί μεταξύ Βουλής, Ελεγκτικού Συνεδρίου και ανεξάρτητων δημοσιονομικών φορέων. Όμως κανένας από αυτούς δεν έχει τη θεσμική ισχύ και την αποκλειστική αρμοδιότητα που απαιτείται για να λειτουργήσει ως τελικός κριτής. Το αποτέλεσμα θα μπορούσε να είναι ένας κανόνας ισχυρός στη διατύπωση, αλλά αδύναμος στην εφαρμογή ή, αντίστροφα, ένας κανόνας που εφαρμόζεται επιλεκτικά, ανάλογα με τους πολιτικούς συσχετισμούς της στιγμής.

Αυτό είναι ίσως το πιο ελληνικό ρίσκο της συζήτησης, σχετικά με το αν θα υπάρχει αξιόπιστος μηχανισμός που να το ενεργοποιεί και να το ελέγχει χωρίς να μετατρέπεται σε πεδίο πολιτικής σύγκρουσης ή νομικής ασάφειας.

Μαθήματα από το εξωτερικό

Το παράδειγμα της Γερμανίας δείχνει τόσο τα οφέλη όσο και τις παγίδες. Ο κανόνας ενίσχυσε την εικόνα πειθαρχίας, αλλά τα τελευταία χρόνια εξελίχθηκε σε πολιτικό και νομικό πεδίο σύγκρουσης, με ειδικά ταμεία και εργαλεία εκτός προϋπολογισμού να χρησιμοποιούνται για να καλυφθούν επενδυτικές ανάγκες. Το αποτέλεσμα ήταν μεγαλύτερη πολυπλοκότητα και αβεβαιότητα, όχι απαραίτητα περισσότερη διαφάνεια.

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η τάση είναι προς πιο «χειρουργικούς» κανόνες με έλεγχο δαπανών σε πολυετή βάση

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η τάση είναι προς πιο «χειρουργικούς» κανόνες με έλεγχο δαπανών σε πολυετή βάση, ρήτρες διαφυγής για σοβαρά σοκ και μεγαλύτερη έμφαση στην ποιότητα των δαπανών. Αυτό είναι το πλαίσιο μέσα στο οποίο θα αξιολογηθεί οποιαδήποτε ελληνική συνταγματική πρωτοβουλία.

Η πραγματική οικονομία

Για να μην μείνει η συζήτηση θεσμική, το κρίσιμο είναι πώς μεταφράζεται στην πραγματική οικονομία. Από τη μία πλευρά, ένα αξιόπιστο πλαίσιο μπορεί να μειώσει το κόστος του χρήματος, διευκολύνοντας επενδύσεις και χρηματοδότηση. Από την άλλη, αν περιορίσει τη δυνατότητα του κράτους να λειτουργήσει ως συμπληρωματικός επενδυτής, ιδίως σε υποδομές, πράσινη μετάβαση και δεξιότητες, μπορεί να αποδυναμώσει την ιδιωτική μόχλευση.

Το ερώτημα είναι πώς να «κλειδώσει» η δημοσιονομική υπευθυνότητα χωρίς να «κλειδωθεί» η ανάπτυξη

Το ερώτημα είναι πώς να «κλειδώσει» η δημοσιονομική υπευθυνότητα χωρίς να «κλειδωθεί» η ανάπτυξη. Ένα συνταγματικό φρένο χρέους μπορεί να λειτουργήσει ως ασπίδα αξιοπιστίας, αλλά μόνο αν σχεδιαστεί με ρεαλισμό, συμβατότητα με τους ευρωπαϊκούς κανόνες και σαφείς ρήτρες για επενδύσεις και κρίσεις.

Πηγή: ot.gr