Το στοίχημα του Κυριάκου για το επιτελικό κράτος και η ανάγκη για μεγάλες τομές

Τόσο η δημόσια διοίκηση όσο και η διακυβέρνηση στην Ελλάδα, όπως και τα σημεία όπου εφάπτονται και ενίοτε αλληλεπικαλύπτονται αποτελούν μια από τις διαχρονικές προκλήσεις της ελληνικής κοινωνίας.

Τα παράπονα για τα προβλήματα της δημόσιας διοίκησης όπως και για τα όρια του τρέχοντος μοντέλου διακυβέρνησης έρχονται από όλες τις πλευρές, την ώρα που αποτελούν και μόνιμο «καμπανάκι» των διεθνών οικονομικών οργανισμών, αλλά και των ευρωπαϊκών δεσμών.

Η κυβέρνηση του Κυριάκου Μητσοτάκη υποστηρίζει ότι μπορεί να απαντήσει σε αυτά τα ζητήματα και ως πρώτο βήμα κατέθεσε το νομοσχέδιο για το Επιτελικό Κράτος.

Οι διαχρονικές κακοδαιμονίες της ελληνικής διοίκησης και διακυβέρνησης

Τα προβλήματα που αφορούν τους όρους διακυβέρνησης αλλά και την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης έχουν καταγραφεί πολλές φορές στο παρελθόν. Παρότι συνηθίζουμε να χρησιμοποιούμε την έννοια της γραφειοκρατίας για να μιλήσουμε συλλήβδην για αυτά, στην πραγματικότητα έχουμε να κάνουμε με ένα πολύ πιο σύνθετο πρόβλημα, με πλήθος εκφράσεις.

Καταρχάς υπάρχει το πρόβλημα της πολυνομίας και της ατέλειωτης ακολουθίας από περιπτωσιολογικές ρυθμίσεις ή αλλεπάλληλες τροποποιήσεις που διαμορφώσουν μια υπερσυσσώρευση νομοθετικών προβλέψεων που είναι ασαφές το πώς και σε ποιο βαθμό ισχύουν.

Σε αυτό προστίθεται το πρόβλημα της ύπαρξης θεσμοθετημένων ρυθμίσεων που όμως ποτέ δεν υλοποιούνται, γιατί ποτέ δεν προωθούνται τα προεδρικά διατάγματα και οι υπουργικές αποφάσεις που σημαίνουν και την εφαρμογή τους.

Η απουσία κωδικοποίησης της ισχύουσας νομοθεσίας σε συνδυασμό με την περιπτωσιολογική ή εντυπωσιοθηρική νομοθέτηση, μαζί με προσχέδια νόμων που δεν ελέγχονταν ούτε καν για την τυπική επάρκειά τους, διαμόρφωνε μια ιδιότυπη έλλειψη θεσμικής μνήμης στο κράτος.

Η δυσπιστία απέναντι στους ίδιους τους υπαλλήλους της δημόσιας διοίκησης μετέφερε σε υπέρμετρο βαθμό ουσιαστικές αρμοδιότητες, ιδίως για τη χάραξη της πολιτικής σε μετακλητούς υπαλλήλους και συμβούλους και διαμόρφωνε ένα χάσμα ανάμεσα σε πολιτικό και διοικητικό προσωπικό που υπονόμευε και τους όρους καλής διακυβέρνησης.

Οι περιοριστικές πολιτικές στους διορισμούς, ήδη πριν από την εποχή των διορισμών και η διαμόρφωση της πολιτικής διορισμών και με κριτήρια ψηφοθηρικά είχε ως αποτέλεσμα να εμφανίζονται φαινόμενα υποστελέχωσης ως προς το μόνιμο προσωπικό και υπέρμετρης κάλυψης αναγκών από προσωπικό με επισφαλείς εργασιακές σχέσεις.
Όλα αυτά γίνονταν ακόμη χειρότερα από την πρακτική των υπουργών να αντιμετωπίζουν τα υπουργεία ως φέουδα, τρόπαια και εφαλτήρια καριέρας, αδιαφορώντας για το συντονισμό σε επίπεδο υπουργικού συμβουλίου, λογικές που ενισχύονταν από την τάση αρκετών πρωθυπουργών να ανέχονται τέτοιες πρακτικές στο βαθμό που θεωρούσαν ότι σε περίπτωση αποτυχίας οι ευθύνες θα βαραίνουν κυρίως τους υπουργούς ενώ οι ίδιοι θα έβγαιναν αλώβητοι.

Και βέβαια μέσα σε όλα αυτά ο πειρασμός του ρουσφετιού ή του «βολέματος» ημετέρων παρέμεινε ενεργός, με διάφορες εκφράσεις. Από τις αθρόες προσλήψεις μετακλητών ή συμβούλων έως την προσπάθεια για «φωτογραφικές» προκηρύξεις.

Την ίδια στιγμή δεν έλειψαν από το ελληνικό δημόσιο και φαινόμενα διαφθοράς από το «φακελάκι» έως το διαβόητο «γρηγορόσημο».

Σε αυτό το τοπίο είναι που αναδείχτηκε τόσο επίμονα τα προηγούμενα χρόνια το ζήτημα της μεταρρύθμισης της διοίκησης.

Το ευρωπαϊκό και διεθνές τοπίο που αλλάζει

Όλα αυτά γίνονται και σε ένα διεθνές φόντο που αλλάζει. Το προχώρημα της διαδικασίας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης σημαίνει και απαιτήσεις για τη δημόσια διοίκηση: η ενσωμάτωση της κοινοτικής νομοθεσίας και του κοινοτικού κανονιστικού πλαισίου, η σημασία των κοινοτικών πόρων, οι κοινοτικοί ελεγκτικοί μηχανισμοί και οι θεσμοί επιτήρησης (εντός και εκτός μνημονίων), όλα αυτά διαμορφώνουν ένα εξαιρετικά σύνθετο πλαίσιο και για τη δημόσια διοίκηση.

Αντίστοιχα, απαιτήσεις των ευρωπαϊκών θεσμών ολοένα και περισσότερο ενσωματώνονται και στο επίπεδο της ελληνικής δημόσιας διοίκησης ή και διακυβέρνησης. Αυτό είναι πολύ χαρακτηριστικό σε σχέση με όλους τους θεσμούς που άπτονται της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Από την ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα, ως αναγκαία συνθήκη για τη σταθερότητα της ευρωζώνης μέχρι την ανεξαρτησία μηχανισμών όπως η ΑΔΑΕ τα παραδείγματα είναι αρκετά.

Επιπλέον, σε μια χώρα όπου παραδοσιακή η διαμόρφωση των προϋπολογισμών γινόταν ως άθροισμα απαιτήσεων των υπουργείων και όχι ως ένα σχέδιο και όπου οι υπερβάσεις αποτελούν τον κανόνα, ήταν κατεξοχήν οι ευρωπαϊκοί θεσμοί αυτοί που επέβαλαν μορφές συντονισμού αλλά και προσπάθειας ενιαίας παρακολούθησης της εκτέλεσης, ιδίως από τη στιγμή που δεν ήταν πια εφικτή μια παραδοσιακή αντίληψη εκ των υστέρων κάλυψης ελλειμμάτων.

Σε αυτό το τοπίο ήταν που προβλήθηκε και η περίφημη «αποπολιτικοποίηση» της διοίκησης. Αυτή στηριζόταν σε μια εκτίμηση των εκπροσώπων της Τρόικας ότι στην Ελλάδα μέσα από την ειδική βαρύτητα και των υπουργών και των γενικών γραμματέων ως πολιτικών προσώπων, οι εκπρόσωποι της κυβέρνησης ασκούν μεγαλύτερη και πιο κομματικά φορτισμένη επιρροή στη διοίκηση σε σχέση με το ίδιο το μόνιμο προσωπικό της δημόσιας διοίκησης. Αυτή η εκτίμηση συνδυαζόταν με την αντίληψη ότι χρειάζεται να δοθεί μεγαλύτερο εύρος δράσης και αρμοδιότητες στις ανώτερες βαθμίδες του ίδιου του διοικητικού προσωπικού. Αυτό εν μέρει προερχόταν και από την προβολή στην ελληνική ιδιαιτερότητα της ιδέας μιας κομματικά ανεξάρτητης civil service κατά το πρότυπο άλλων ευρωπαϊκών χωρών.

Το σχέδιο του επιτελικού κράτους

Το σχέδιο πάνω στο οποίο κινείται η κυβέρνηση του Κυριάκου Μητσοτάκη και αποτυπώθηκε στο σχετικό νομοσχέδιο δείχνει να προσπαθεί να θέσει σε ισχύ μια σειρά από κατευθύνσεις.

Καταρχάς αναζητά μια ισορροπία ανάμεσα στην πολιτική στελέχωση και την αναγκαία αυτοτέλεια της διοίκησης (και τη συνακόλουθη συνέχεια του κράτους). Αυτό φαίνεται από τη «συνθετική» λύση που διαλέγει για το ζήτημα της «αποπολιτικοποίησης». Από τη μια διατηρεί τους γενικούς γραμματείς και τους ειδικούς γραμματείς ως μετακλητούς, άρα ως «πολιτικά στελέχη». Από την άλλη, θεσπίζει τους «υπηρεσιακούς γραμματείς» στα υπουργεία, ως ανώτατα στελέχη προερχόμενα από την ίδια τη διοίκηση και αναβαθμίζει και τη θέση των γενικών διευθυντών.

Ως προς την ίδια την κυβέρνηση επιδιώκει να κάνει το υπουργικό συμβούλιο πραγματικό επιτελικό όργανο, με ατζέντα, τακτικές συνεδριάσεις, θεματολογία και σχεδιασμό, σε μια προσπάθεια να αποφευχθούν τα προβλήματα από υποκατάσταση τέτοιων διαδικασιών από τη διαρκή άτυπη παρακολούθηση, παρέμβαση ή και μεσολάβηση του πρωθυπουργικού γραφείου στα ζητήματα των υπουργείων. Αυτό παραπέμπει στην προσπάθεια να υπάρχει όντως κυβερνητικό σχέδιο και ενιαία γραμμή και όχι απλώς πρωτοβουλίες των υπουργών με όλα τα προβλήματα που αυτές συνεπάγονται.

Έπειτα, προσπαθεί να δώσει μια απάντηση στο ζήτημα του συντονισμού των υπουργείων μέσα από το μετασχηματισμό της Προεδρίας της Κυβέρνησης σε ένα επιτελικό κέντρο, με μια σειρά γενικών γραμματειών που καλύπτουν την παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου, το συντονισμό, τη διαρκή αποτίμηση, αλλά και την ορθή νομοπαρασκευή, λειτουργώντας ως μηχανισμός που εξετάζει προκαταβολικά όλες τις απόπειρες νομοθέτησης από τη μεριά των υπουργείων, ώστε να αποφευχθούν τα φαινόμενα σχεδίων νόμου, σχεδίων Προεδρικών Διαταγμάτων ή Υπουργικών Αποφάσεων γραμμένων στο πόδι και με πολλά προβλήματα. Σε αυτή την κατεύθυνση δείχνει να κινείται και η προσπάθεια να επιταχυνθούν διαδικασίες κωδικοποίησης και απλοποίησης της ισχύουσας νομοθεσίας.

Παράλληλα, προσπαθεί να κάνει την Προεδρία της Κυβέρνησης ένα μηχανισμό διαρκούς αξιολόγησης του κυβερνητικού έργου το οποίο, σύμφωνα με το σχέδιο νόμου, θα παρακολουθείται βήμα βήμα, σε πραγματικό χρόνο, στη βάση συγκεκριμένων στόχων και με τη χρήση κατάλληλου πληροφοριακού συστήματος.

Στη συνέχεια προσπαθεί να απαντήσει στο ερώτημα της ύπαρξης μηχανισμών διαφάνειας και αποτίμησης μέσα από το σχήμα μιας ανεξάρτητης αρχής διαφάνειας στην οποία ουσιαστικά θα υπαχθούν όλα τα σώματα που έχουν ως αντικείμενο την παρακολούθηση, επιθεώρηση και έλεγχο της δημόσια διοίκησης στους επιμέρους τομείς της. Με αυτό τον τρόπο προσπαθεί να ενοποιήσει, να συντονίσει και να αναβαθμίσει τις διαδικασίες ελέγχου. Σε αυτό το πλαίσιο, εντάσσεται και η ενεργοποίηση των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου σε κάθε υπουργείο που έχουν θεσπιστεί αλλά δεν έχουν πλήρως ενεργοποιηθεί.

Η απόσταση ανάμεσα στο σχέδιο στην πραγματικότητα

Σε μεγάλο βαθμό το νομοσχέδιο περιλαμβάνει κωδικοποιήσεις πρακτικών που ήδη προβλέπονται και από το Σύνταγμα και από την ισχύουσα νομοθεσία περί δημόσιας διοίκησης και διακυβέρνησης.

Ταυτόχρονα, αποπνέει την αντίληψη που θέλει να φέρει ο Κυριάκος Μητσοτάκης. Πιο τεχνοκρατική, με έμφαση στους μετρήσιμους στόχους, την προσαρμοστικότητα στις ανάγκες, την αξιολόγηση και αποτίμηση. Με αυτή την έννοια δεν είναι ένα κλασικό σχέδιο «κομματικής άλωσης», αλλά περισσότερο αλλαγής της φιλοσοφίας της διοίκησης, προφανώς εντός της σαφούς ιδεολογικής τοποθέτησης που έχει η νέα κυβέρνηση και την οποία δεν έκρυψε.

Ωστόσο, θα κριθεί και αυτό το σχέδιο από την εφαρμογή του στην πράξη. Αυτό αφορά τόσο τη διαδικασία νομοθέτησης ιδίως σε ζητήματα που οι υπουργοί και το υπουργικό συμβούλιο θα αναγκαστεί να κάνει σκληρή και επίμονη διαπραγμάτευση και με κοινωνικούς φορείς αλλά και με τους θεσμούς, αλλά και την επιτάχυνση ή όχι της διοικητικής λειτουργίας. Αφορά επίσης το βαθμό στον οποίο οι ίδιοι οι υπουργοί αλλά και το «κομματικό» δυναμικό, ξεκινώντας από την κοινοβουλευτική ομάδα, θα αποδεχτούν το πλαίσιο αυτό ή θα θελήσουν να το προσαρμόσουν σε μικροκομματικές επιδιώξεις.

Κρίσιμη πλευρά θα είναι και το εάν και κατά πόσο στην πράξη η κυβέρνηση θα δείξει εμπιστοσύνη στις δεξιότητες και ικανότητες του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης ή θα συνεχίσει να αντιμετωπίζει τους δημοσίους υπαλλήλους με δυσπιστία ή – ακόμη χειρότερα – μόνο ως πλευρά του δημοσιονομικού προβλήματος. Και αυτό γιατί αυτοί είναι που όντως θα κληθούν κάνουν πράξη μια διαφορετική κατεύθυνση για τη δημόσια διοίκηση.

Αντίστοιχα, σε μια περίοδο που η κοινωνία όντως απαιτεί μηχανισμούς διαφάνειας και ελέγχου προς όλες τις μορφές παραβατικότητας εντός και εκτός δημόσιας διοίκησης, ο τρόπος που βλέπει η νέα κυβέρνηση τους μηχανισμούς ελέγχου θα κριθεί στην πράξη.

Όπως επίσης στην πράξη είναι που θα δει και ο πολίτης εάν όντως όλες αυτές οι αλλαγές μεταφράζονται σε ταχύτερη, αποτελεσματικότερη και καλύτερη ανταπόκριση της δημόσιας διοίκησης στις δικές του ανάγκες.

Το τελευταίο είναι και το πιο κρίσιμο, σε τελική ανάλυση.